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(六)政府价格决策听证办法实施细则

日期:2020-04-19  类别:最新范文  编辑:一流范文网  【下载本文Word版

(六)政府价格决策听证办法实施细则 本文关键词:听证,实施细则,决策,办法,政府

(六)政府价格决策听证办法实施细则 本文简介:(六)政府价格决策听证办法实施细则闽价〔2005〕综328号各市、县、区物价局,本局各处室单位:现将重新修订后的《政府价格决策听证办法实施细则》印发给你们,请认真贯彻执行。执行中如遇到有关问题,可径向省物价局综合与法规处反映。二○○五年七月十三日抄送:国家发改委办公厅、价格司。(存档)福建省物价局办

(六)政府价格决策听证办法实施细则 本文内容:

(六)政府价格决策听证办法实施细则

闽价〔2005〕综328号

各市、县、区物价局,本局各处室单位:

现将重新修订后的《政府价格决策听证办法实施细则》印发给你们,请认真贯彻执行。执行中如遇到有关问题,可径向省物价局综合与法规处反映。

二○○五年七月十三日

抄送:国家发改委办公厅、价格司。

(存档)

福建省物价局办公室

2005年7月14日印发

政府价格决策听证办法实施细则

第一章

第一条

为了规范政府价格决策听证(以下简称听证)行为,推进价格决策的民主化、科学化,依据《政府价格决策听证办法》(原国家计委[2002]第26号令,以下简称《听证办法》),制定本实施细则。

第二条

全省各级价格主管部门(以下简称价格部门)进行听证活动,必须遵守《听证办法》和本实施细则。

第三条

实行听证的项目必须是《福建省定价目录》列示的价格项目。县级以上价格部门应当根据定价权限确定并公布听证目录。列入听证目录的价格制定或调整(以下简称调定价),应当实行听证,广泛听取社会有关方面的意见,为价格决策提供参考。

价格听证目录可以根据经济发展、市场变化或者新的法律、法规、规章的规定进行调整。对未列入听证目录的其他项目,价格部门认为确有必要的,也可以按照定价权限组织听证。

第四条

听证活动由各级价格部门负责组织。听证活动采取听证会的形式。在条件具备的情况下,积极探索实行书面听证、网上听证等非会议式的听证形式。

第五条

社会各界依法对听证会进行监督。

第二章

听证的组织

第六条

按照《价格法》第二十三条、《听证办法》第三条规定的原则和《福建省定价目录》规定的权限,定价权限属于省物价局或者属于省物价局和省政府其他有关部门的,由省物价局负责组织听证;由省政府授权市、县人民政府定价的商品和服务价格,由市、县价格部门组织听证。

第七条

听证目录应当本着节约行政成本、讲求行政效能的原则制定。下级价格部门制定的听证目录,应当报上一级价格部门备案。

第八条

上级价格部门可以将应由其组织的听证项目委托下一级价格部门组织听证,下级价格部门也可以向上一级价格部门申请委托听证,没有委托的,下一级价格部门不得超越定价权限组织听证。上级价格部门委托下一级价格部门组织听证的,除上级听证目录中已经明确委托下一级价格部门组织听证外,应当采取书面形式进行委托。

凡属于委托听证(包括听证目录中的委托项目)的,下级价格部门应当先向上一级价格部门书面报送企业的调定价申请,上一级价格部门对该项目有调定价意向并办理必要的委托手续之后,下级价格部门可以就此项目进行听证准备,并在举行听证会的15个工作日之前,向上一级价格部门书面报告听证的有关准备情况和资料。

第九条

对列入省物价局听证目录、并已由省物价局对定价原则、计价办法、基准价格和浮动幅度或一定时期的调定价规划进行听证的商品和服务价格,各市、县价格部门在调定具体价格水平时,原则上不再进行听证。对其中若干调定价方案,如市、县价格部门认为有必要再进行听证的,要报省物价局批准后实施。

第十条

听证会主持人由价格部门有关负责人担任。听证会主持人应当按照听证会程序,安排好有关的陈述、质询、申辩、答疑等发言顺序,组织和协调听证活动。

第十一条

听证会代表在确定和选取的方式上要体现公正性和公开性。听证会代表按以下原则确定和选取:

(一)专家学者代表、政府及其有关部门代表和其他方面的代表由价格部门直接聘请;

(二)经营者代表由申请人(指申请调定价格的企业或其主管部门、行业协会,下同)推荐,报价格部门确定并聘请;

(三)消费者代表和旁听代表由价格部门或者由其委托消费者委员会(协会)、价格协会等有关社会团体采取公告的方式向社会公开征集,考虑专业资格、文化素质、报名顺序等方面因素选拔产生,报价格部门确定并聘请;

(四)公民、法人或其他组织也可以直接向价格部门报名担任听证会代表或提出旁听申请,经批准后获得代表资格或参加旁听。

听证会代表的构成与比例要兼顾到不同层面和不同地区,可在全省范围内适当选取与该听证项目有关的听证代表。消费者代表应当多于经营者代表且不少于听证代表总数的三分之一,在听证代表中应当有消费者委员会(协会)的代表。

第十二条

听证会代表在收到价格部门的听证聘请书和提供的听证材料后,可以向申请人提出质询,对调定价格的可行性、必要性以及调定价方案提出意见,听证会后可以查阅听证笔录。

在听证会召开之前,听证会代表不得将听证材料中的信息或者向申请人了解到的情况向外界披露。

第十三条

听证会代表应当亲自参加听证,遵守听证会纪律,如实反映群众和社会各方面对调定价格的意见。

第十四条

价格部门可以在听证会召开之前召开预备会,对各方面准备工作进行检查,研究可能发生的问题,为正式听证做好充分准备,保证听证会的质量。

第三章

听证程序

第十五条

列入听证目录的、或者价格部门依照权限认为需要听证的项目,申请人应当按照定价权限的规定向价格部门提出调定价格的书面申请。

政企尚未分离的垄断性行业如民航、铁路等,其政府行业主管部门可以作为申请人;已经实现政企分离或者大部分企业实现政企分离的行业,应由企业代表或行业协会等组织担任申请人。

第十六条

在无申请人的情况下,列入听证目录的项目,价格部门认为需要调定价的,应当组织听证;未列入听证目录但属于《福建省定价目录》范围内的项目,价格部门和其他有关部门(以下统称价格决策部门)依照权限认为需要调定价的,由价格部门确定是否应当听证;需要听证的,由价格决策部门依据定价权限,依照《听证办法》和本实施细则提出调定价方案。

第十七条

公民、法人或其他组织认为需要调定《听证办法》第三条规定范围内价格的,可以向价格部门提出建议,是否需要调定价并举行听证,由价格部门确定。

第十八条

申请人提出的书面申请应当包括以下材料:

(一)申请单位的名称、地址、法定代表人;

(二)申请调定价格的具体项目;

(三)现行价格和建议调定的价格、单位调价幅度、单位调价额、调价总额;

(四)建议调定价格的依据和理由;

(五)建议调定的价格对相关行业及消费者的影响;

(六)申请企业的基本情况:包括企业成立时间、企业性质、注册资本、投资总额及其构成、投资决算报告、职工人数、主要业务范围、市场供求状况、今后发展趋势等;

(七)申请企业近三年经营状况:经审计的近三年资产负债表、损益表;职工人均收入水平、人均产值;申请调定价的产品或服务项目的近三年成本计算表及计算说明;

(八)申请企业近三年主要经济技术指标与本地区同行业和其他地区同行业的对比情况,包括资产负债率、净资产利润率、利润总额、主营业务利润、人均产值、人均收入水平;申请调定价的产品或服务项目总成本及单位成本构成等相关指标对比;

(九)价格部门要求提供的其他材料。

申请人的书面申请材料需加盖公章。专业性较强的调定价方案,应当以通俗易懂的文字表达,以方便听证会代表了解和掌握。

第十九条

申请人应当对所提供材料的真实性负责。价格部门认为申请人提交的有关财务状况的说明材料需要评审的,可以指定具备资质条件的评审机构对申请人的财务状况进行评审,由评审机构出具能证明材料真实性和合理性的评审报告。

第二十条

价格部门应当在收到书面申请后20个工作日内,对申请材料是否齐备进行审查、核实,申请材料不齐备或者不符合本实施细则要求的,应当当场或者在5个工作日内一次告知申请人需要补正的全部内容,逾期不告知的,自收到申请材料之日起即为受理。因申请人补正材料占用初审期限的,初审期限可以顺延。初审的主要内容包括:

(一)所提供的申请材料是否齐备;

(二)此项价格的定价权限是否符合规定;

(三)此项价格是否属于听证项目;

(四)调定价的依据和理由是否达到召开听证会的要求;

(五)其他需要审核的内容。

第二十一条

申请材料具有下列情形之一的,价格部门可以不予受理或不举行听证:

(一)申请调定的价格不在定价权限范围内的;

(二)调定价格的依据和理由明显不充分的;

(三)申请调定的价格不属于听证项目,价格部门认为不必要听证的。

(四)属于国家规定暂不宜调定价格的;

价格部门不论是否受理调定价申请,都应当出具加盖本行政机关专用印章和注明日期的书面凭证。

第二十二条

价格部门对书面申请审核后,认为应当听证并符合听证条件的,应当在受理申请之日起20个工作日内作出组织听证的决定,并与有定价权的相关部门协调听证会的有关准备工作。

价格部门内部有关机构在拟决定听证后必须提出举行听证的实施方案,送交本单位负责法制工作的机构进行合法性审核后,由本单位领导研究确定。

第二十三条

除涉及国家秘密外,听证会一律公开举行。

公开举行的听证会,价格部门应当将举行听证会的时间、地点、主要事项等提前15个工作日向社会公布。

第二十四条

价格部门应当在作出组织听证决定的三个月内举行听证会,至少要在举行听证会10个工作日前将聘请书和听证材料一并送达听证会代表,并确认参会代表人数。听证会应当有三分之二以上听证会代表出席方可举行。

第二十五条

公开举行的听证会,可以邀请新闻媒体采访报道,也可以在举行听证会前后向新闻媒体公布听证会的有关内容。

第二十六条

听证会按下列程序进行:

(一)听证主持人宣布听证事项和听证会纪律,介绍听证会代表;

(二)申请人(在无申请人的情况下由价格决策部门)说明调定价方案、依据和理由;

(三)价格部门介绍有关价格政策、法律、法规、初审意见及其他需要说明的情况;

(四)申请材料需要评审的,由有关评审机构说明评审依据及意见;属于成本监审项目的,由成本监审机构说明监审结论;

(五)听证会代表对申请人提出调定价方案的必要性、可行性和有关评审机构的评审依据及意见进行质证和辩论;

(六)申请人陈述意见;

(七)在时间许可的情况下,经听证主持人同意,参加旁听的公民也可以发表意见。对旁听公民所发表的意见,主持人认为需要回答的,申请人和相关人员应作出回答;

(八)听证主持人总结

(九)听证会代表对听证会笔录进行审阅并签名。

第二十七条

价格部门应当根据参会代表人数妥善安排发言时间,超时限发言或发言与听证内容无关的,主持人可予以终止。

第二十八条

价格部门应当在举行听证会后制作听证会纪要,并于10个工作日内送达听证会代表。听证会纪要可以当场制作完成的,也可以在听证会结束时送达听证会代表。

听证会纪要应当包括下列内容:

(一)听证会的基本情况;

(二)听证会代表意见扼要陈述;

(三)听证会代表对调定价方案的主要意见。

听证会代表对听证会纪要提出疑义的,可以向听证主持人或上级价格部门反映。

第二十九条

价格决策部门在调定价时应当充分考虑听证会代表提出的意见。听证会代表多数不同意调定价方案或者对调定价方案有较大分歧、难以确定时,属于无申请人的调定价方案由价格部门调整;属于有申请人的调定价方案由价格决策部门协调申请人调整,必要时由价格部门再次组织听证。

需要提请本级人民政府或者上级价格决策部门批准的调定价方案,凡经听证会论证的,上报时应当同时提交听证会纪要、听证会笔录、申请材料、初审意见、评审意见等有关材料。

第三十条

价格决策部门最终调定价的决定,应当通过价格网站或新闻媒体向社会公布。

第三十一条

实行简易程序的价格听证会,依照省物价局印发的《福建省政府价格决策简易程序听证暂行办法》(闽价[2004]综479号)的规定进行听证。

第四章

附则

第三十二条

上级价格部门要加强对下一级价格部门听证活动的监督,及时纠正听证活动中存在的问题。参加听证会各有关方面有违反本实施细则行为的,依照《听证办法》的有关规定承担相应的责任。

第三十三条

听证费用应申请纳入同级财政预算或由同级政府批准的专项经费负担。

第三十四条

行政事业性收费标准的制定或调整,价格部门认为需要听证的,参照本实施细则进行听证。

第三十五条

本实施细则由福建省物价局负责解释。

第三十六条

本实施细则自2005年8月1日起施行。福建省物价局2003年7月8日印发的《政府价格决策听证办法实施细则》同时废止。

篇2:曲靖市农业局重大决策听证制度实施细则

曲靖市农业局重大决策听证制度实施细则 本文关键词:曲靖市,农业局,听证,实施细则,重大决策

曲靖市农业局重大决策听证制度实施细则 本文简介:附件:1曲靖市农业局重大决策听证制度实施细则第一条为进一步完善科学、民主、依法决策机制,规范重大决策行为,提高决策的透明度和公众参与度,切实保障农民群众的知情权、表达权、参与权、监督权,建设公正、透明、高效的“阳光农业局”根据《云南省人民政府关于在全省县级以上行政机关推行重大决策听证、重要事项公示、

曲靖市农业局重大决策听证制度实施细则 本文内容:

附件:1

曲靖市农业局重大决策听证制度实施细则

第一条

为进一步完善科学、民主、依法决策机制,规范重大决策行为,提高决策的透明度和公众参与度,切实保障农民群众的知情权、表达权、参与权、监督权,建设公正、透明、高效的“阳光农业局”根据《云南省人民政府关于在全省县级以上行政机关推行重大决策听证、重要事项公示、重点工作通报、政务信息查询四项制度的决定》和《云南省人民政府办公厅重大决策听证制度实施办法》,结合本局实际,制定本实施细则。

第二条

农业法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织(以下统称农业行政机关)依法组织听证,适用本实施细则。

第三条

局政策法规科负责决策听证制度的推进工作。

第四条

下列决策应当组织听证:

(一)起草和制定涉及公众重大利益的农业规范性文件;

(二)拟定农业产业政策,制定农业产业化经营的发展规划及相关政策;

(三)编制或者调整种植业、渔业、农业机械化和生态农业中长期发展规划、区域发展规划;

(四)制定全市农业教育、科技推广和队伍建设发展规划;

(五)制定或调整农业突发性公共事件应急预案或者制定与公共安全直接有关的重大行政措施;

(六)重大农业投资项目或者可能对农业生态环境造成重大影响的建设或投资项目;

(七)制定农产品质量安全、农民权益保护、农村劳动力转移就业等方面的重大措施;

(八)农作物种子、化肥、农药等农业生产资料较长时期内需要采取的重大监督管理措施;

(九)对农业农村经济社会发展有重大影响的决策事项或者其他关系基础性、战略性、全局性的决策事项;

(十)其他涉及农民群众反映集中的热点、难点问题的重大决策事项;

(十一)农业行政机关认为应当听证的其他重大决策事项;

(十二)法律、法规、规章规定的应当听证的具体行政行为。

第五条

本实施细则所指的听证,是指农业行政机关在作出上述规定范围内的决策前,直接面向社会公众公开听取和收集行政管理相对人和社会公众的意见和建议的活动。

第六条

拟作出的决策在举行听证前,应当经局政策法规科进行法律审查,涉及到专业性、技术性较强的,还应当邀请有关专家进行论证。

第七条

除涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私外,听证应面向社会公开举行,并接受社会监督。国家法律、法规、规章已有具体规定的听证,从其规定。

第八条

听证会举行10个工作日前,听证机关应当通过曲靖市农业局政务公开信息网、曲靖农业信息网或新闻媒体向社会公告听证事项、听证代表名额及产生方式等相关内容。在听证会举行7个工作日前,确定听证代表,并向社会公布听证会举行的时间、地点、听证会参加人员名单及听证代表名单。

第九条

听证会参加人包括:听证主持人、听证记录人、决策发言人、听证代表、听证监察人、旁听人等。

听证主持人由听证机关的主要领导或者分管领导担任;听证记录人由听证机关指派;决策发言人由决策机关主办科室负责人担任;旁听人由社会公众自愿报名,经听证机关确认。

第十条

听证主持人履行以下职责:

(一)主持听证会;

(二)决定延期举行听证会;

(三)决定中止听证会;

(四)维持听证秩序,制止和处理违反听证秩序的行为;

(五)听证会结束后,组织听证评议;

(六)其他应当由听证主持人履行的职责。

第十一条

听证代表应当具有广泛性和代表性,主要从以下人员中产生:

(一)重大决策事项涉及到的利害关系人代表;

(二)人大代表和政协委员;

(三)熟悉听证事项的专家学者、专业技术人员、相关企业和技术部门的代表;

(四)法律工作者;

(五)农民群众代表;

(六)社会普通公众代表;

(七)听证机关认为应当参加的代表。

前款第(一)、(二)、(五)、(六)项的听证代表主要由公民、法人或者其他组织向听证机关提出申请,申请人超过预定听证代表人数的,由申请人自行推荐产生或者听证机关采取随机选取的方式产生。前款第(三)、(四)项的听证代表可以由听证机关直接邀请产生,或者由听证机关委托有关组织推荐。

听证机关应当邀请新闻媒体参加听证会,接受新闻媒体的监督。

第十二条

听证机关可以根据听证事项合理确定听证代表人数,不得少于10人,其中重大决策事项涉及到的利害关系人和社会普通公众代表人数不得少于听证代表人数的1/3。

听证会应当在有2/3以上听证代表出席时方可举行,实际出席人数不足应出席人数2/3的,应当延期举行听证会。

公民、法人或者其他组织要求旁听听证会的,可以向听证机关提出书面申请。旁听人数及产生方式由听证机关确定。

第十三条

公民、法人和其他组织认为应当听证而未组织听证的,可以向决策机关提出听证申请。

听证申请应当采取书面形式,包括以下内容:

(一)申请单位的名称、申请人的基本情况;

(二)申请听证的具体内容;

(三)重大行政决策对相关行业及农民群众切身利益的影响;

(四)建议、修改、废止或完善的依据和理由;

(五)听证组织机构要求提供的其他材料。

第十四条

决策机关收到书面申请后应当对申请材料是否齐备进行初步审查核实,对于符合听证条件的,应当在5个工作日内决定受理,并自受理之日起20个工作日内组织听证;申请材料不齐备的,应当限期补齐。

具有下列情形之一的,听证机关可以不予受理,但应当在5个工作日内书面告知并说明理由:

(一)申请的项目不属于重大行政决策范围;

(二)要求修改、废止和完善的理由明显不充分的;

(三)申请听证的事项已有法律明文规定或听证组织机构认为不必要组织听证的。

第十五条

听证会举行3个工作日前,听证机关应将以下资料(涉及国家秘密、商业秘密或个人隐私的资料除外)送达听证代表:

(一)听证会的时间、地点、听证会参加人员名单及听证代表名单;

(二)拟作出重大决策事项的基本情况;

(三)拟作出重大决策事项的可行性说明;

(四)有关统计、调查分析材料;

(五)听证机关的联系方式;

(六)听证机关认为有必要提供的其他资料。

第十六条

听证会按下列程序进行:

(一)主持人宣读听证事项和听证会纪律;

(二)核实听证会代表身份;

(三)告知听证参加人权利义务;

(四)决策发言人说明决策方案的内容、依据、理由和有关背景情况;

(五)听证代表质询、提问和发表意见;

(六)决策发言人答辩;

(七)听证代表作最后陈述;

(八)主持人总结和归纳各方代表的主要观点和理由;

(九)听证代表和决策发言人、听证监察人对听证会笔录进行审阅并签名;

(十)提出处理意见。

第十七条

听证代表如要在听证会发言,须经听证主持人同意。听证主持人应当保证每个听证代表必要的发言时间,必要时,可延长听证会时间;经听证主持人同意,听证代表可以书面或者其他方式进行陈述。

第十八条

听证主持人可以询问听证代表。其他听证参加人也可以询问听证代表。听证代表应当客观真实地回答听证员的询问,但与听证事项无关的问题,经听证主持人同意,可以不作回答。

第十九条

听证代表可以就听证事项的陈述意见提交有关证据材料;必要时,听证主持人可以要求听证代表提供有关证据材料。听证会结束后才能提交证据材料的,应于听证会结束后3个工作日内提交。

第二十条

出席听证会的听证代表和旁听人应当遵守听证会的纪律,不得有妨碍听证会秩序的行为。

对违反听证会纪律的,听证主持人应当予以制止;拒不改正的,可以责令其退场。

因听证代表临时提出听证员回避申请被接受,听证机关不能及时更换听证员,使听证会无法继续举行,听证主持人可以中止听证。

第二十一条

有下列情形之一的,听证机关可以延期举行听证会:

(一)公众代表没有出席听证会或出席人数少于应出席人数的一半;

(二)其他需要延期的情况。

根据前款第(一)项的规定延期两次的,听证机关可以决定取消听证会。

第二十二条

听证机关应当如实记录听证全过程,听证记录应当包括以下内容:

(一)听证事由;

(二)听证会举行的时间、地点;

(三)听证主持人、记录人、监察人、听证代表人的基本情况;

(四)决策发言人的陈述和答辩;

(五)各方听证代表提出的主要观点、理由、依据和意见建议;

(六)主持人对听证情况的评说;

(七)主持人认为需要载明的其他事项。

第二十三条

听证会结束后,主持人应当举行由听证人和听证记录员参加的听证评议,认真研究各方听证陈述人的听证意见,根据听证记录提出听证报告。

第二十四条

听证报告应当客观、真实的反映听证会上各方听证陈述人的听证意见。听证报告一般应当包括下列内容:

(一)听证事项;

(二)听证会的基本情况;

(三)各方听证陈述人提出的主要事实、观点和建议

(四)对听证事项赞同意见与反对意见的依据及其之间的分歧;

(五)对听证意见的分析处理建议。

第二十五条

在听证会结束后的5个工作日内,听证机关应当按照下列要求,将听证报告报请审查:

(一)以农业局名义组织的听证会,报市政府法制办审查;

(二)法律法规授权部门组织的听证会,报农业局法规科审查。

局政策法规科应当在5个工作日内对法律法规授权部门形成的听证报告进行审查,并提出审查意见。

第二十六条

经审查的听证报告是决策机关作出决策的依据。对于未按本实施细则举行听证的重大决策事项,不得提交局党组会议、局办公会议讨论通过。

第二十七条

听证机关应当在听证会后的10个工作日内,将经审查的听证报告送交听证代表,并通过曲靖市农业局政务公开信息网、曲靖农业信息网或新闻媒体向社会公布听证情况。

第二十八条

对于情况紧急,不及时施行将会影响公共利益、农民群众切身利益的重大行政决策,经市政府法制办同意,可以酌情调整本实施细则规定的时限。

第二十九条

农业行政机关应当将决策听证制度的实施情况纳入本部门行政效能考核和绩效考评的范围。

第三十条

听证所需经费不得向行政管理相对人收取或者变相收取任何费用。

第三十一条

本实施细则由曲靖市农业局负责解释。

第三十二条

本实施细则自2009年4月1日起施行。

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篇3:税收立法听证(条例)制度范文研究

税收立法听证制度研究

浙江财经学院法学院唐勇
内容提要:由司法听证演变而来的立法听证制度服务于立法的法治化、民主化和科学化。税收作为政府存在和运作的财政来源,直接关系到每个社会成员的经济利益,因此税法的制定迫切需要一种体现民主参与和科学决策的程序性制度。立法听证制度引入税收立法是民主法治建设的必然走向。税收立法听证制度在操作程序上亦有其独特之处。
关键词:税法立法立法听证制度
立法听证制度,是指立法机关在制定规范性文件的过程中,组织相关部门、专家学者和其他有直接利害关系的当事人等通过一定方式(常见为听证会)陈述意见,为立法机关审议法律法规提供依据的一种立法制度。该制度服务于立法的法治化、民主化和科学化,因而日益为学者和立法当局所重视。“对公民来说,政府服务的直接成本是税收,课税的方式会明显地影响他对扩大或缩小这类服务的态度。”[1]由此可见,税收是公民与国家之间最直接最根本的经济关系。进而言之,税收是市民社会和政治国家之间的脐带,经典作家了揭示税收是国家存在的物质基础,“税是喂养政府的娘奶。”[2]笔者认为,随着市场经济的发展和市民社会的生成,税收的合法性、民主性及科学性问题将越来越多地为人们所关注,立法听证制度在税收立法领域的采用将是社会发展的必然。
一、立法听证制度的源流与本质
立法听证制度是借鉴和移植司法听证制度而形成的一项程序性制度,肇端于英国。“自然正义”(naturaljustice)原则要求裁判者听取双方的陈述。《圣经》中“既听取隆著者也听取卑微者”的箴言,在司法上落实为“任何人的辩护必须被公平地听取”(aman'sdefencemustalwaysbefairlyheard)原则。这是法官据以控制公共行为(publicbehavior)的程序手段之一,也被认为是现代听证制度的直接的法理基础。[3]在美国,与“自然正义”相对应的术语是“正当法律程序”(dueprocessoflaw),体现为“实体性正当程序”(substantivedueprocess)和“程序性正当程序”(proceduraldueprocess)两部分。前者具体铭刻于联邦宪法第14条修正案,即“无论何州不得不经正当法律程序而剥夺任何人之生命、自由或财产”;而后者运用得更为灵活,从司法的“两造对抗”逐步扩大到行政和立法领域。经过50年的发展,美国的立法听证制度日益完善,堪称世界上立法听证制度最完备的国家。随后,欧洲大陆以及亚洲的日本等主要发达资本主义国家也相继建立了自己的立法听证体系。
在我国,听证制度起步较晚,但发展迅速,大致分为两个阶段。第一阶段,1996年至1999年,其标志是1996年10月施行的《中华人民共和国行政处罚法》第一次在我国的法律中确立了听证制度;1998年5月施行的《中华人民共和国价格法》掀起价格听证热潮,听证一词正式为国人所接受。第二阶段,1999年至今,其标志是1999年9月广东省人大环境资源委员会就《工程招标投标管理条例(修订草案)》的审议举行我国第一次立法听证;2000年7月施行的《中华人民共和国立法法》明确规定,“列入常务委员会会议议程的法律案,法律委员会、有关的专门委员会和常务委员会工作机构应当听取各方面的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。”(第34条)和“行政法规在起草过程中,应当广泛听取有关机关,组织和公民的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。”(第58条)随后,立法听证在地方性法规的制定过程中得到了更多的采用,有些地区制定了立法听证实施办法,丰富了实践性。
立法听证的核心就是给予所制定的法律法规有直接利害关系的当事人一个陈述意见表达观点的机会,它的本质是一种程序法,是保证立法活动顺利进行的程序法,是对实体法的必要补充。现代政治哲学和法哲学对政府[4]权力合法性的质疑,推动了权力控制的实践,即用行政法等实体法的形式,让公权力在既定的轨道上运行。“实体法的控权效果是与其缜密程度成正比的。”[5]然而政府在面对复杂多变的社会生活时,要求权力行使的灵活性,即允许权力在一定范围内有自由裁量的空间,由此实体法对权力的控制产生了困境。因为实体法对权力运作范围的合理推定不是自足的,于是程序法开始被人们所重视,以此为契机,听证制度从司法领域扩展到立法领域,从事后补救走向事先预防。听证制度给利害关系人和政府一个博弈的平台,在“讨价还价”(bargain)的公平对抗中,来求证权力运作的界限。
二、立法听证制度引入税收立法的必要性
立法听证引入税收立法的价值,在于立法听证所固有的功能满足税法的需要。必要性价值的求证问题,就是立法听证制度的普遍性作用在税收立法这个具体的特殊的领域的体现。一般认为,立法听证的功能可以概括为五个方面:(1)信息收集;(2)实现直接民主、体现民意;(3)促进良法;(4)协调社会利益;(5)立法宣传。[6]笔者认为,立法听证制度引入税法的价值,集中体现在于三个方面。
第一,满足税收立法法治化的要求。税收法定主义原则是税法的最高法律原则,其基本含义是税法主体及其权利义务由法律加以确定。国民根据法律的规定纳税,政府根据法律的规定征税。而规定纳税和征税关系的法即税法,由此,立法的法治化是税收法定主义的前提和依据,当且仅当所制定的税法是良法,才能要求税法主体依法办事。立法的法治化,“要求立法者在立法过程中守法,遵守法定权限,遵循法定程序,从而保证立法内容的合法性。”[7]税收立法应当以宪法为依据,遵守《立法法》的规定,立法听证制度为《立法法》所确认,当然适用于税收立法。如果税收立法程序存在规制的缺失,立法的随意性将大大增加,导致立法成为征税权滥用、侵犯公民财产利益的工具,不仅损害税法的权威,而且影响到政府的社会公认度。此外,从立法听证本质上看,作为一种程序性规则,能够防止各种人治的因素,如领导指示,主观随意性等等,保证立法过程的公开性透明性。
第二,满足税收立法的民主化的要求。“民主是一种社会管理体制,在该体制中社会成员大体上能直接或间接地参与或可以参与影响全体成员的决策。”[8]从这个定义上看,民主与“参与影响全体成员的决策”相联系,也可以这样认为,当某个决策影响全体成员的利益,那么该决策的作出要求民主程序。税收“取之于民,用之于民”的特性反映人民主权国家的税收运作过程,从这个意义上说,税权是实现人民利益的需要,税权在根本上属于人民。纳税主体的范围随税种之别而有所不同,但就宏观而言,税赋的主要负担者是人民。税收的立法是民治的立法,组成社会的成员将其劳动成果的一部分贡献出来,而该集中起来的劳动成果又将使用于增加社会成员共同福利方面,这种关于贡献和再分配劳动成果的机制,是社会成员自治协商的产物。显然,从社会契约论的角度看,税收无非是每个人都将其经济利益的一部分置于公意的最高指导下,税法是社会成员间关于再分配的经济契约。那么,社会成员就有权对这个契约的制定发表自己的看法,税权和税法的产生是直接民主和公共契约的必然结果,因而税法比其他法律部门更要求民主的成分。但是直接民主下的税收公共契约,仅仅在非常之小的城邦国家才有实践意义。贡斯当和麦迪逊很快发现,在疆土广阔,人口众多的国家里,直接民主破产了,完全自治的税收契约也无法实现。社会成员由古代的全职公民(full-timecitizen)变成了兼职公民(half-timecitizen),公民不再亲自参加“影响全体成员的决策”,代议制的间接民主产生了并且成为现代民主的主要样式。我们不难发现,在代议制民主下,由人民选出代表组成立法机关,再由立法机关行使立法权,这个过程就有异化的可能,公意容易被私化,立法机关制定的规范性文件偏离甚至背叛了民意;而且选举的级数越高,民意的表达就越可能被掩盖。政府以民意制定税法的过程将轻易地被社会成员提出质疑。于是市民社会与政治国家的二元对立在税收领域中产生了。立法听证制度成为税收立法直接民主的渠道,它一头连接着政府当局的立法机关,另一头连接着纳税主体具体的现实的生计问题,各种利益冲突将通过这个渠道进行交流和对话,用文明的宽容的但又批判的方式进行税赋博弈。立法听证制度同时满足了促进税收立法民主化所必备的全部条件,即立法主体的广泛性,立法行为的制约性,立法内容的公平性和立法过程的程序性。
第三,满足税收立法科学化的需要。假设政府的税收收入为S,政府提供公共商品的成本为C1,政府自身运作的成本为C2,在不考虑政府其他财政收入的前提下,有等式:S=C1+C2+ΔC。ΔC反映的是税收资源的隐性流失,或表现为政府效率低下,机构臃肿,或表现为私设小金库,截留税款等腐败现象。ΔC的控制,是税收立法民主化和法治化的问题;而S,C1,C2的确定,是一个纯科学的问题,即价值无涉(value-free)的技术性问题。税收立法的科学化集中落实在纳税主体、征税客体、税率、纳税环节、纳税期限及减税、免税问题。这些问题往往涉及财政、金融、税制等学科领域,为立法当局所陌生,但又是税收立法成败的关键。只有从实际出发,从中国国情出发,尊重客观实现,吸收专家、学者参与立法,用科学的理论知道税法的创制,才能避免立法上的盲目性和随意性,从而降低立法成本,提高立法效益。科学的税收立法需要依靠财政学,税收学等经济学专家、学者提供的理论模型和数据预测,立法听证制度能够充分发挥信息收集的作用,成为税收立法的必要程序。
在宪政的维度中,税法是建立人民公意基础上,调整社会成员与政府之间债权债务关系的法律规范的总和。立法听证制度所蕴涵着的民主价值,是与税收立法内在要求吻合的,因而民主价值是该制度价值体系中的核心。税收不仅仅是国家取得财政收入的一种主要手段,而且是国家实行宏观调控的经济杠杆之一,因而具有较其他部门法更强的精确性,立法听证制度基于信息收集的科学性是税法合理性的保障。而民主化和科学化的目标,必须通过法治的形式得到实现,所以立法听证制度对税法制定三大贡献是相互融合的,这种融合是所制定的税法成为良法的程序性保证。
三、税收立法应当如何引入立法听证制度
(一)、立法听证制度引入的法律依据及其适用范围
立法听证制度的自身功能满足了人们对税法良法化的价值追求,不仅如此,现行的法律体系,也为该制度的引入提供了依据。《中华人民共和国宪法》第2条第3款规定:“人民依照法律规定,通过各种途径和形式,管理国家事务,管理经济和文化事业,管理社会事务。”第27

税收立法听证制度研究

条第2款也规定:“一切国家机关和国家机关工作人员必须依靠人民的

支持,经常保持同人民的密切联系,倾听人民的意见和建议,接受人民的监督,努力为人民服务。”立法听证制度引入税收立法符合宪法的精神,人民有权利要求参加听证,国家机关应当给予意志表达的渠道。《国务院关于贯彻实施<中华人民共和国立法法>的通知》(国发[2000]11号)要求“坚持走群众路线,广泛听取意见,特别要重视基层群众、基本群众的意见,集思广益,多谋善断。在立法工作中要保障人民群众通过多种途径参与立法活动。”和“起草规章应当采取座谈会、论证会、听证会等多种形式,广泛听取有关机关、组织和公民尤其是基层组织、基层群众的意见。”国务院部委以及地方立法立法机关在制定较低阶位的税收立法性文件时,采用立法听证程序亦是合法的。
理论上认为,我国立法听证范围原则上包括,与人民群众切身利益密切相关的立法和立法机关认为有必要举行听证的情形。[9]税收立法显然可以归为与人民群众切身利益相关的情形。而税法体系又包括了税收实体法和税收程序法两个子体系,前者根据税种不同可以进一步分为流转税法、所得税法、财产税法、资源税法和行为税法等等;后者主要包括税务机关组织法,税收征收管理法等等。笔者认为,立法听证制度主要适用于前者,因为税收实体法所规定的内容直接影响着纳税人的财产利益,如果立法失误,将产生国家权力侵犯公民财产权的严重后果;至于后者,则更多体现着管理的理念,征税人与纳税人之间的冲突是偶然的、次要的,又有行政复议和行政诉讼法律体系作为补救机制,而且税收程序法一经制定,在一定时期内不会发生变动。鉴于听证制度的启动和运行要以相当的成本为代价,所以立法听证制度的适用范围主要是税收实体法的立法。
(二)、税收立法听证的参加主体
根据立法听证制度设计的本义,参加主体通常包括立法听证的组织机关、主持人、书记员、调查人员、证人、专家学者、利害关系人、委托代理人等等。税收立法听证的参加主体随着将制定规范性法律文件涉及内容的不同而不同,应当根据实际需要和利益冲突来确定参加主体。笔者以汽油柴油的消费税立法为例,进行具体分析。(1)组织机关,即立法机关,制定汽油柴油消费税规范性文件的主要是财政部和国家税务总局,它们依据《中华人民共和国消费税暂行条例》制定有关征税范围和税率的部委规章。(2)主持人,由立法机关指定,并且没有利害关系,一般可以由国家税务总局的国家工作人员担任,也可以由民间团体组织或学术机构的代表担任,如税法学会的理事等,立法机关予以协助和监督。但立法起草小组的成员不能成为主持人。(3)听证员,由立法机关指定,协助主持人组织控制听证运行,一般可以由国家税务总局和财政部从事法律事务的国家工作人员担任,也可以由民间协会或大学相关领域的资深人士担任,如从事涉税业务的律师、会计师、教师等。(4)书记员。(5)当事人及其代理人,即与所立之法有直接利害关系并经组织机关同意参与听证的人,消费税的纳税义务人是生产、委托加工和进口应税消费品的单位和个人,又进一步转嫁到消费品使用者身上,所以参加听证的当事人应包括石油化工的生产企业,原油或成品油的进出口企业,交通运输企业以及私家车主代表等等。(6)其他参加人,亚太经合组织国家在对于“环保型”税制的初步研究中,汽车和燃油征税越来越多地考虑到环保因素,将生态税思想贯彻到对能源产品的征收中,成为我国消费税改革的理念。[10]因为含铅汽油、无铅汽油和柴油对环境污染存在差别,所以可以用差别税率来引导燃油消费。三种燃油之间的税率的相对关系的数据分析是一个纯技术课题,这就要求环境保护机构从事燃油污染的工作人员参加听证。此外,从事消费税研究的专家学者也应当参加听证,从各国实践中总结出适合中国国情的税收制度。其他参加人是一个兜底的范围,立法机关根据实际需要,可以灵活采纳,其目的主要是保证税收立法的科学性。立法起草小组成员在地方立法实践中往往是听证的主持人,笔者认为,立法起草人员与当事人一样是立法听证的参加人,可以围绕起草的法案进行质证和辩论。
(三)、税收立法听证的程序
立法听证制度是程序性的规则,所蕴涵的价值,所实现的目标都要通过程序来实现,否则该制度将形同虚设,并造成政府资源的浪费。一般将立法听证程序分为三个基本步骤:准备程序,进行程序和笔录使用问题。[11]笔者仍以汽油柴油的消费税立法为例,进行具体分析。
第一,立法听证会的准备。国家税务总局和财政部在确定召开听证会后,发布公告和规范性法律文件的征求意见稿,拟定听证会的议题、时间、地点和相关权利义务,在规定期限内接受社会公众的申请。书面通知可以在部委定期的公报和政府网站上发布,可以向主要科研机构如社会科学院财政与贸易经济研究所、天则经济研究所和高校发出邀请函。鉴于税收立法多以中央立法为主,各地参加者直接现场参加未必现实,那么可以开辟网页吸收意见,发表意见者必须留下真实姓名,对自己的言行负责,遵守基本的说理规范,其意见才被立法机关采纳。
第二,立法听证会召开。由书记员宣读立法听证会的纪律,由主持人宣布主持人、听证员、书记员、当事人的名单以及工作单位和职务,介绍其他参加人,并询问回避事宜。立法机关介绍草案的内容,提出议题,并就有关问题接受参加人的询问。当事人和其他参加人围绕立法听证的议题发表意见。燃油的生产、进口企业以及交通运输企业可以提供合理的模型,说明税收问题对其行业的影响。环境保护机构可以提供统计分析的数据,说明三种燃油的污染问题。科研机构合高校的学者可以提供国外的或历史上的理论成果及个案材料,帮助确定博弈的均衡点。听证参加人在主持人的引导下相互辩论。立法机关作最后发言。听证笔录经由各方参加人核对签字,并收集各方提供的书面材料合证据。这一阶段,是立法听证的主要阶段,而立法听证的思想源于司法,司法程序当然可以予以借鉴。“审判型听证”将是税法立法听证的发展方向,在这个模式下,主持人和听证员完全独立于国家税务总局和财政部,可以是民间学术机构的公共知识分子,而包括立法起草小组成员在内的其他参加主体根据其代表的利益不同形成质证和辩论的双方。
第三,听证报告的公布。听证会结束后,主持人根据听证笔录,综合各方意见,作出听证报告,并将争议焦点和采信理由一并呈报国家税务总局和财政部。立法机关应当在一定期限内,向辖区公开;新闻媒体可以进行相关报道,或者举行新闻发布会,接受社会监督。
税收是公民与国家最重要的经济关系,“国家存在的经济体现就是捐税,共和国以收税人的姿态表明了自己的存在。”[12]税法是调整税收关系的规范性文件,税收无偿性、强制性和固定性的特点要求税收立法实行法治化、民主化和科学化。税收立法采纳听证制度有其必要性和必然性。在深化税制改革,推进税收立法之际,分析立法听证制度的实践价值,将其引入税收立法,也是制定“中华人民共和国税收基本法”的一个议题。
注释
[1][美]詹姆斯·M·布坎南:《民主财政论》,穆怀朋译,商务印书馆1993年版,第14页
[2]《马克思恩格斯全集》第7卷,人民出版社1982年版,第94页
[3]参见汪全胜著:《立法听证研究》,北京大学出版社2003年版,第8页
[4]本文所使用的“政府”是经济学意义上的范畴,而不仅仅包括行政机关,泛指国家权力的存在形式
[5]黄凤兰、甫玉龙:《论立法听证的必要性》,载《求索》2003年第2期
[6]参见前引[3]汪全胜书,第13页下
[7]周旺生主编:《立法学》,法律出版社2000年版,第124页
[8][美]卡尔·科恩:《论民主》,聂崇信,朱秀贤译,商务印书馆1988年版,第10页
[9]参见前引[3]汪全胜书,第155-156页下
[10]参见[英]桑福德主编:《成功税制改革的经济与问题》第3卷,杨灿明等译,中国人民大学出版社xxxx年版,第135页;另见董庆铮等编著:《税收理论研究》,中国财政经济出版社xxxx年版,第210-211页
[11]参见前引[5],黄凤兰、甫玉龙文
[12]《马克思恩格斯全集》第9卷,人民出版社1982年版,第50页

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